Есть ли в России стратегическое планирование?

Есть ли в России стратегическое планирование?

Гаганов Александр Андреевич — эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н..

Закон о стратегическом планировании был принят полтора года назад. Учел ли он ошибки прежнего закона? Появилась ли в России стройная система стратегических документов?

В 2014 году на смену Федеральному закону от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который был правовой основой государственного прогнозирования и программирования, пришел Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Некоторые аспекты нового закона мы проанализировали в статье «Процесс стратегического планирования: правовой аспект».

Закон вступил в силу в июле 2014 года, то есть полтора года назад. Успел ли закон как-то повлиять на систему стратегических документов или мы сохраняем бессистемную кучу концепций и стратегий по различным направлениям? Повторяет ли новый закон ошибки прежнего закона о государственном прогнозировании?


ОШИБКИ СТАРОГО ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ

В соответствии с Законом № 115-ФЗ разрабатывались государственные прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, а также концепции социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу и программы социально-экономического развития на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Аналогичные документы принимались на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако указанный Закон № 115-ФЗ действовал не в полной мере. Например, в 2008 году Минэкономразвития России подготовило проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2008 года № 1662-р), это так называемая «Стратегия 2020». «Стратегия 2020» разрабатывалась не по правилам Закона № 115-ФЗ, а в соответствии с поручением Президента РФ, данного по итогам заседания Государственного совета РФ 21 июля 2006 года. Но и этот труд рисковал остаться не законченным, если бы не очередное поручение Президента РФ на совещании с Правительством РФ по экономическим вопросам 1 ноября 2007 года, которым предписывалось активизировать работу над Концепцией.

Из предусмотренных Законом № 115-ФЗ прогнозов и программ регулярно принимались только среднесрочные программы социально-экономического развития РФ. Но периодичность их принятия не была связана с требованиями Закона, а скорее была обусловлена политической необходимостью.

Закон № 115-ФЗ не конкретизировал правовой статус концепций социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Вопросы разработки и содержания долгосрочных программ должны были регулироваться Правительством РФ. Такое понижение статуса концепций до уровня постановлений Правительства РФ создавало опасность их неисполнения федеральными министерствами и ведомствами, что и происходило на практике. Это касалось и среднесрочного, и краткосрочного прогнозирования и программирования. Например, после принятия Закона № 115-ФЗ вышло распоряжение Председателя Правительства РФ о разработке программы социально-экономического развития на 1997-2000 годы, однако оно было проигнорировано.

Тут надо вспомнить, что именно в 1998 году был дефолт, и это не могло быть случайностью. Такие результаты могли быть связаны с полным отсутствием среднесрочного прогнозирования в тот период, либо сознательным желанием некоторых должностных лиц уйти от возможной ответственности неисполнение Закона № 115-ФЗ и поручений Председателя Правительства РФ. Связь между дефолтом 1998 года и отсутствие системы прогнозирования нужно иметь в виду при анализе текущей экономической ситуации.

Есть несколько причин отсутствия системы прогнозирования и программирования на долгосрочную перспективу, то есть фактической неработоспособности Закона № 115-ФЗ. Во-первых, это коллизии в законодательстве, в частности, противоречия с Бюджетным кодексом РФ. Во-вторых, это отсутствие механизма реализации закона в самом законе: ряд норм требовал принятия подзаконных актов. Ряд норм оставался неопределенным: например, это касалось определения ряда процедур Правительством РФ. Статус этих подзаконных актов оставался неоднозначен, что не позволяло создать в рамках Бюджетного кодекса РФ систему среднесрочного бюджетного планирования для перехода на трехлетние бюджеты.


РАБОТА НАД ОШИБКАМИ

Анализ недостатков прежнего законодательного регулирования вопросов прогнозирования и программирования позволяет дать несколько рекомендаций по его совершенствованию.

Во-первых, необходимо определить статус долгосрочных программ развития и орган исполнительной власти, ответственный за их реализацию. Нужно прямо предусмотреть меры ответственности за ненадлежащее выполнение органом своих функций и соответствующий контрольный механизм.

Во-вторых, законодательство о стратегическом планировании должно быть гармонично встроено в единую законодательную систему. Нельзя допускать противоречий с Бюджетным кодексом РФ и другими законами. Иерархия документов стратегического планирования должна быть четко выстроена в рамках системы нормативных правовых актов. Это облегчит, в том числе, разрешение коллизий, если таковые случатся.

В-третьих, для того, чтобы закон работал, нужно принять все необходимые подзаконные акты. И это надо делать быстро, чтобы реализация закона не зависала из-за отсутствия механизма его воплощения в жизнь.

В-четвертых, должны быть конкретизированы полномочия органов власти, в том числе отраслевых министерств. В частности, надо детализировать функции Минэкономразвития и Минфина России в сфере проведения экономической политики и закрепить их ответственность за проведение государственной экономической политики в пределах их компетенции.


ЧТО БЫЛО СДЕЛАНО?

Закон о стратегическом планировании, с помощью которого нужно было провести работу над ошибками, имеет многоступенчатую систему введения в действие. На самом деле, эта система только вводит отсрочку для начала работы закона.

Как мы уже сказали, закон был введен в действие через 10 дней после его опубликования, 11 июля 2014 года. Но заключительные положения закона предусматривают следующее.

До 1 января 2015 года должен быть принят план подготовки документов стратегического планирования, содержащий сроки разработки и утверждения (одобрения) документов стратегического планирования. Поиск по правовой базе данных не выдал такого плана на уровне Федерации. У ряда субъектов РФ такие планы, действительно, утверждены.

До 1 января 2016 года должны были быть приняты акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Тут все хорошо: было принято постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 года № 1162 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации».

Далее, предписано создать федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Такой реестр также был создан совсем недавно постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2015 года № 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление».

По существу, в соответствии с заключительными положениями Закона № 172-ФЗ (статья 47) Закон может заработать лишь после принятия подзаконных актов, на основании которых будут разрабатываться документы стратегического планирования. Сами документы стратегического планирования должны быть разработаны до 1 января 2017 года. Так или иначе получается, что пока эти документы не разработаны, действуют прежние стратегии и прогнозы, принятые не в соответствии с новым Законом. Иными словами, результатов работы нового закона пока не видно, и еще долго не будет видно.

Например, в настоящее время действует «Стратегия 2020», о которой мы писали выше. Однако по новому Закону № 172-ФЗ должна приниматься Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации сроком на шесть лет. Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается по поручению Президента Российской Федерации на двенадцать и более лет. Эти документы не разработаны. Есть Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанный Минэкономразвития в 2013 году, то есть до принятия закона о стратегическом планировании.

В то же время сохраняет действие ряд документов, принятие которых вообще не предусмотрено Законом № 172-ФЗ (Военная доктрина Российской Федерации, Концепция внешней политики Российской Федерации и многие другие). Их статус остается не встроенным в систему стратегического планирования. В статье 1 Закона сказано, что он регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. 

В части стратегического планирования в сферах обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности Закон применяется с учетом специального законодательства РФ. Что это означает? Закон ограничивает свое действие социально-экономической сферой и сферой обеспечения национальной безопасности. Однако из стратегических документов в сфере национальной безопасности Закон упоминает лишь Стратегию национальной безопасности РФ. К слову сказать, сейчас действует утвержденная Президентом РФ в 2009 году Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года (тоже не в соответствии с Законом № 172-ФЗ). А как же иные сферы? В них не требуется долгосрочное планирование?

Анализ стратегических и концептуальных документов по всем сферам государственного управления показал, что не существует ни одной сферы жизнедеятельности страны, ни одного направления государственного управления, которое не нуждается в тщательной, глубокой, профессиональной коррекции и оптимизации. Для большинства направлений государственной политики существуют официальные стратегические документы. Однако эти программные и доктринальные документы имеют характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития.


БЫЛА ЛИ РАБОТА НАД ОШИБКАМИ

Проанализируем новый Закон о стратегическом планировании с точки зрения путей исправления ошибок предыдущего закона.

Во-первых, конкретные ответственные органы (кроме Президента РФ и Правительства РФ) не определены. Самое главное — меры ответственности за ненадлежащее выполнение органом своих функций не установлены.

Во-вторых, встраивание законодательства о стратегическом планировании в систему действующего законодательства произведено нечетко. Сохраняют свое действие множество программных и стратегических документов в различных сферах, в том числе в сферах экономики и национальной безопасности. На данный момент о коллизиях между ними и новым законом даже нет речи, но это не значит, что коллизий нет. О согласовании стратегического планирования с бюджетным процессом нужно было думать сразу при принятии нового закона и предусматривать прямые корреспондирующие нормы.

В-третьих, принятие подзаконных актов во исполнение нового закона проходит явно неспешно, что приводит к тому, что закон до сих пор не работает. Перечни полномочий в законе пестрят отсылочными нормами, что плохо для любого нормативного правового акта.

В-четвертых, конкретизация полномочий министерств должна производиться в том числе на уровне их регламентов. Работа с полномочиями должна в том числе решать задачу исключения дублирования. Сейчас такое дублирование сохраняется в некоторых сферах.


ВЫВОДЫ

1. Закон о стратегическом планировании есть, но толку от него пока нет.

2. Органы исполнительной власти заняты преимущественно тактическим решением острых проблем. Функция стратегического планирования реализуется бессистемно, на среднесрочную и краткосрочную перспективы, что не позволяет сделать действующие акты реальными стратегическими инструментами управления.

3. Отсутствие долгосрочного планирования привело к тому, что подавляющее большинство проблем во всех сферах жизнеустройства страны остались за последнее десятилетие не решенными.

4. Отсутствуют политические механизмы и институты, обеспечивающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности. Это негативно влияет на любую сферу государственного управления и. в частности, это тормозит развитие стратегического планирования.

5. Дефолт 1998 года был обусловлен отсутствием среднесрочного прогнозирования. Срок отсутствия прогнозирования и планирования можно исчислять с 1991 года, то есть до дефолта прошло 7 лет, и эти 7 лет тоже не были спокойными в плане экономики (мягко говоря). Сегодня с 1991 года прошло 25 лет, и уже можно говорить о глубоком системном кризисе, ситуативном и случайном регулировании практически во всех сферах госуправления. И на этом фоне полтора года мы живем фактически без государственного стратегического планирования — по старым разрозненным концепциям и стратегиям.




Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть», АУЕ («Арестантский уклад един»)


Comment comments powered by HyperComments
925
2371
Индекс цитирования.
Яндекс.Метрика